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背景一: 土地出让收入持续攀升，部分区域土地财政依赖度高

1992年分税制改革后，国有土地出让收入全部划归地方，地方财政对卖地收入依赖度高，2020年国有土地使用权出让收入84142亿元，与地方一般公共预算收入比值超84%。

从2019年土地出让数据看，江苏（8564亿）、浙江（8260亿）、山东（6086亿）和广东（5529亿）仍居前列。从对土地出让金依赖度看，浙、皖、苏、鲁等省高度依赖土地财政，土地出让金和一般公共预算的比值分别为1.17倍、0.98倍、0.97倍和0.93倍。

表1 分税制改革过程中相关政策内容梳理

资源来源：财政部、中国政府网，国新研究院整理

图1  2009-2020年全国土地出让收入及占GDP比重变化统计

数据来源：粤开证券

背景二：“房住不炒”基调下，房地产税全面改革大势所趋

鉴于分税制改革造成地方财权与事权不匹配，迫使地方形成土地财政依赖，经济发展的质量和结构被忽视，这与国家要求发展新经济、培育新动能的诉求相背离，因而房地产税全面改革将是大势所趋。

我们判断，政府层面大概率借鉴美国、新加坡、德国等发达国家先进经验并结合本国国情，合并整合“土地增值税”“房产税”“城镇土地使用税”“契税”等相关税种，合理降低房地产在建设交易环节的税费负担等，使房地产税制度更加合理、公平，既能起到筹集财政收入作用，又能发挥调节收入分配、促进社会公平的效应。

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关注点一: 土地收入征缴划转，有利于提升征收效率、加强中央统筹管理

政策强调“收入划转税务”，主要涵盖征缴、支出两部分。征缴方面，土地出让金由自然资源部变为税务部门后，征收主体发生改变。支出方面，土地出让收入的使用管理仍将按照现行规定执行，即全额纳入地方政府性基金预算管理并安排支出。

从政策目标看，一是将土地出让金调整为国家税务部门统一征收，有助于提升征管效率和规范化管理水平。二是打通各部门信息孤岛，土地收入统一由税收部门掌握，实质上强化中央集权，摸清各地财政底数，提高中央财政资源统筹能力。

关注点二：土地财政基本属性未变，但需关注潜在风险

鉴于“收入划转”仅涉及征缴方式调整，并不涉及土地出让金分配使用、财政预算科目调整，因而对地方土地财政属性和基本管理方式未造成根本影响。

出让金统一纳入税务部门，将使资金受到更为有效的监督管理，避免地方政府虚增财力、违规举债等行为，而作为地方政府土地经营主体，部分城投公司由于形成“拿地-返还-融资”不规范链条，少交延交土地出让金，虚增资产和利润规模，统一征收后，该部分公司资产规模和现金流将受到冲击，需关注城投公司风险上升的潜在影响。

关注点三：政策短期影响有限，中长期是房地产税改革重要信号

短期看，政策并未涉及地方政府供地计划，土地需求则由房地产市场热度和房企投资需求所决定，因此对土地供应量和成交价格没有直接影响。

中长期看，此次划转，旨在加强中央对地方政府土地出让行为的统一监控，实现房地产上游源头统一调控，并借此机会厘清房地产相关财政收入。如果房地产税全面改革，有利国家将两者整合并轨，因而政策信号作用较强。

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《通知》是对房地产税改革试点工作座谈会相关意见的进一步深化，结合之前中央“房住不炒”“三条红线”等政策要点，中长期看房地产税全面改革是大势所趋，对地方政府土地财政会造成实质冲击，倒逼地方发展新兴产业、做大创新增量。产业地产企业需持续聚焦人工智能、智能制造、健康科技等新兴产业，不断强化科技服务内核，打造企业核心竞争力。

考虑“收入划转税务”将进一步制约地方政府虚增财力、违规举债等行为，一定程度影响部分城投公司和政府平台资产规模和现金流，潜在信用风险显著上升。产业地产企业在与地方城投公司开展合作时，亟需强化风险管控意识并丰富措施工具箱，同时应谨慎布局北京、上海、深圳、广州、重庆、厦门、海南等房地产税改革预期试点城市和高房价区域。

本文作者：国新未来科学技术研究院研究员  葛伟