日期:2021-07-02
前言
2021年5月11日，财政部等四部门联合召开房地产税改革试点工作座谈会，提出“积极稳妥推进房地产税立法改革”。2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局和人民银行联合印发《关于将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号，以下简称《通知》），明确将国有土地出让收入全部划转税务部门征收，此举有利于中央摸清地方财政底数，为房地产税全面改革做好准备，政策信号作用较强。
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发布背景
降低地方土地财政依赖，推进房地产税改革是大势所趋
背景一: 土地出让收入持续攀升，部分区域土地财政依赖度高
1992年分税制改革后，国有土地出让收入全部划归地方，地方财政对卖地收入依赖度高，2020年国有土地使用权出让收入84142亿元，与地方一般公共预算收入比值超84%。
从2019年土地出让数据看，江苏（8564亿）、浙江（8260亿）、山东（6086亿）和广东（5529亿）仍居前列。从对土地出让金依赖度看，浙、皖、苏、鲁等省高度依赖土地财政，土地出让金和一般公共预算的比值分别为1.17倍、0.98倍、0.97倍和0.93倍。
表1 分税制改革过程中相关政策内容梳理
资源来源：财政部、中国政府网，国新研究院整理
图1 2009-2020年全国土地出让收入及占GDP比重变化统计
数据来源：粤开证券
背景二：“房住不炒”基调下，房地产税全面改革大势所趋
鉴于分税制改革造成地方财权与事权不匹配，迫使地方形成土地财政依赖，经济发展的质量和结构被忽视，这与国家要求发展新经济、培育新动能的诉求相背离，因而房地产税全面改革将是大势所趋。
我们判断，政府层面大概率借鉴美国、新加坡、德国等发达国家先进经验并结合本国国情，合并整合“土地增值税”“房产税”“城镇土地使用税”“契税”等相关税种，合理降低房地产在建设交易环节的税费负担等，使房地产税制度更加合理、公平，既能起到筹集财政收入作用，又能发挥调节收入分配、促进社会公平的效应。
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《通知》关注点
关注点一: 土地收入征缴划转，有利于提升征收效率、加强中央统筹管理
政策强调“收入划转税务”，主要涵盖征缴、支出两部分。征缴方面，土地出让金由自然资源部变为税务部门后，征收主体发生改变。支出方面，土地出让收入的使用管理仍将按照现行规定执行，即全额纳入地方政府性基金预算管理并安排支出。
从政策目标看，一是将土地出让金调整为国家税务部门统一征收，有助于提升征管效率和规范化管理水平。二是打通各部门信息孤岛，土地收入统一由税收部门掌握，实质上强化中央集权，摸清各地财政底数，提高中央财政资源统筹能力。
关注点二：土地财政基本属性未变，但需关注潜在风险
鉴于“收入划转”仅涉及征缴方式调整，并不涉及土地出让金分配使用、财政预算科目调整，因而对地方土地财政属性和基本管理方式未造成根本影响。
出让金统一纳入税务部门，将使资金受到更为有效的监督管理，避免地方政府虚增财力、违规举债等行为，而作为地方政府土地经营主体，部分城投公司由于形成“拿地-返还-融资”不规范链条，少交延交土地出让金，虚增资产和利润规模，统一征收后，该部分公司资产规模和现金流将受到冲击，需关注城投公司风险上升的潜在影响。
关注点三：政策短期影响有限，中长期是房地产税改革重要信号
短期看，政策并未涉及地方政府供地计划，土地需求则由房地产市场热度和房企投资需求所决定，因此对土地供应量和成交价格没有直接影响。
中长期看，此次划转，旨在加强中央对地方政府土地出让行为的统一监控，实现房地产上游源头统一调控，并借此机会厘清房地产相关财政收入。如果房地产税全面改革，有利国家将两者整合并轨，因而政策信号作用较强。
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启示
《通知》是对房地产税改革试点工作座谈会相关意见的进一步深化，结合之前中央“房住不炒”“三条红线”等政策要点，中长期看房地产税全面改革是大势所趋，对地方政府土地财政会造成实质冲击，倒逼地方发展新兴产业、做大创新增量。产业地产企业需持续聚焦人工智能、智能制造、健康科技等新兴产业，不断强化科技服务内核，打造企业核心竞争力。
考虑“收入划转税务”将进一步制约地方政府虚增财力、违规举债等行为，一定程度影响部分城投公司和政府平台资产规模和现金流，潜在信用风险显著上升。产业地产企业在与地方城投公司开展合作时，亟需强化风险管控意识并丰富措施工具箱，同时应谨慎布局北京、上海、深圳、广州、重庆、厦门、海南等房地产税改革预期试点城市和高房价区域。
本文作者：国新未来科学技术研究院研究员 葛伟
